(O tempo urge, a sessão do dia 9 da conferência ou Jornadas como os organizadores a designam, Adam Smith e Nós – Da Riqueza das Regiões à Riqueza das Nações, na Universidade de Santiago de Compostela está aí à porta, pelo que apresento a segunda parte do texto base a partir do qual organizarei a minha intervenção. Recordo a primeira parte, aqui publicada há já alguns dias, na qual identifiquei quatro entradas na obra de Adam Smith como fonte de inspiração potencial para análise da experiência da Euro-Região e do Eixo Atlântico em particular. Essas entradas eram as seguintes: i) a complexidade do pensamento de Smith, os vários Smiths e um só filósofo sistemático e pensador público; ii) o modelo de desenvolvimento smithiano baseado na interação virtuosa entre divisão técnica e social do trabalho e dimensão do mercado; iii) a importância da divisão do trabalho na ciência e iv) o debate sobre a competitividade territorial que invoca o conceito de vantagem absoluta de Smith. A segunda parte do texto em elaboração que agora se apresenta trata sobretudo da contextualização histórica da criação da Comunidade de Trabalho Galiza-Norte de Portugal (CTGNP) em 1991 e do Eixo Atlântico em 1992, explicando a curiosidade com que foi avaliada uma experiência de cooperação vinda da periferia atlântica. A terceira parte, que estimo publicar ainda antes da intervenção em Santiago de Compostela, incidirá mais profundamente sobre o Eixo Atlântico.)
O título desta segunda parte é o seguinte:
2. DA EURO-REGIÃO À SINGULARIDADE DINÂMICA DO EIXO ATLÂNTICO
O texto proposto reza assim:
Recordando a história de uma experiência pessoal, desafiante, é certo, mas muito gratificante
Tive o prazer de acompanhar na qualidade de consultor da Presidência da CCDR Norte os trabalhos preparatórios para a constituição da Comunidade de Trabalho Galiza-Norte de Portugal (CTGNP), que haveriam de conduzir à sua constituição em 1991. E tive também oportunidade de participar nos primeiros trabalhos estratégicos do Eixo Atlântico, entretanto criado em 1992, aí na qualidade de consultor individual e no âmbito do trabalho que então mantive com o então Presidente da Câmara Municipal do Porto, Dr. Fernando Gomes, que tinha na altura uma forte proximidade ao Presidente do Ayuntamiento de Vigo Dr. Carlos Príncipe.
Esta referência aos dois processos, com atores políticos diversos, justifica-se porque nem sempre as duas dinâmicas institucionais evoluíram em convergência institucional clara e fluida, não direi em divergência aberta, mas nem sempre com a cooperação de recursos que seria expectável. Invoco este aspeto da análise, porque, salvo melhor argumentação, creio estar em condições de encontrar alguma fundamentação para esse facto[1].
Retomando a sequência histórica dos dois processos, começarei por abordar a génese inicial da abordagem à ideia da Euro-Região, baseada numa lógica regional e transfronteiriça.
A curiosidade e interesse que os trabalhos preparatórios da constituição da Comunidade de Trabalho Galiza-Norte de Portugal (CTGNP) suscitaram quer nas autoridades nacionais de Portugal e Espanha, quer principalmente a nível comunitário deveram-se na minha perspetiva de observador-ator a duas razões:
- § Primeiro, porque se tratava de uma iniciativa germinada a partir da periferia, ainda que alguns dos principais protagonistas da aproximação entre as duas regiões vizinhas se esforçassem e com evidência significativa de que a raia do Minho não tinha comparação com os demais territórios fronteiriços, dados os níveis comparativamente mais elevados da densidade populacional e o elevado nível de capilaridade viária nesse território, responsáveis em grande medida da mobilidade existente de trabalhadores transfronteiriços[2];
- § Segundo, porque a iniciativa foi desenvolvida no âmbito de uma divergência clara de estatuto político-institucional das duas regiões: de um lado, Galiza, uma comunidade autónoma histórica, do outro lado, uma região de planeamento, não dotada de autonomia.
Na minha interpretação, estas duas razões explicativas potenciaram-se mutuamente.
A particularidade de se tratar de uma dinâmica emanada da periferia ibérica e atlântica suscitava então curiosidade porque se tratava de experiência pioneira nesse perfil de territórios. Esse pioneirismo periférico contrastava claramente com o facto de as experiências de cooperação transfronteiriça mais conhecidas da Europa terem-se desenvolvido em territórios centrais ou mais desenvolvidos[3]. A origem periférica da iniciativa foi, em meu entender, habilmente esgrimida pelos atores políticos regionais que conduziram o processo, no sentido de ganhar em Bruxelas alguma notoriedade, aliás conseguida. Representou também uma curiosidade o facto de os trabalhos preparatórios terem começado essencialmente por um exercício de compatibilização dos documentos estratégicos de desenvolvimento regional então em vigor nas duas regiões, o que tendeu a reforçar a curiosidade das instâncias comunitárias, elas próprias a despertar para a questão regional dos países recém-aderentes.
Se quiséssemos invocar a propósito desta primeira particularidade da aproximação entre a Galiza e o Norte de Portugal alguma inspiração em Adam Smith, poderíamos tentativa e não definitivamente mobilizar dois aspetos:
§ Primeiro, a Riqueza das Nações é escrita por Smith na perspetiva de quem então liderava o desenvolvimento mundial, o Reino Unido ao qual Smith acrescentava a Holanda (Países Baixos) de então; mas seria possível encontrar na RN reflexões importantes sobre Portugal e Espanha;
§ Segundo, porque a iniciativa tem a sua génese em territórios periféricos, a questão central do modelo de desenvolvimento da Euro-região teria forçosamente de estar no centro das reflexões; ora, como vimos, no primeiro capítulo deste artigo, a propósito da obra de Smith podemos falar de um modelo de desenvolvimento smithiano organizado a partir do seu conceito de divisão social do trabalho e da sua relação com extensão (dimensão) do mercado; veremos no desenvolvimento desta reflexão, que a divisão social do trabalho está permanentemente presente na evolução do modelo económico da Euro-região em formação.
No que respeita à segunda razão, a divergência assinalável de estatuto político-institucional entre as duas regiões que iniciaram o processo gerou um trabalho aturado de procura do enquadramento institucional mais adequado para oficializar o acordo e institucionalizar a prática de cooperação. Tenhamos em conta que à data do início dos trabalhos preparatórios para a criação da CTGNP existia apenas a Convenção Quadro do Conselho da Europa para o relacionamento transfronteiriço, designada de Convenção de Madrid (1980), ou seja, com uma década de vida sem que a sua tradução na prática jurídica portuguesa tivesse acontecido. O protocolo de Valência, assinado entre Portugal e Espanha para estabelecer as bases da cooperação transfronteiriça data de 2002, ou seja, 22 anos depois da convenção-quadro e cerca de 11 anos depois da assinatura do acordo que levou à criação da CTGNP. A convenção de Loulé que reforça o quadro jurídico da cooperação transfronteiriça entre entidades territoriais de Portugal e Espanha data apenas de 2009, sugerindo que o tempo da institucionalização da cooperação parece evoluir segundo a unidade temporal das décadas. O que evidencia bem a lentidão do processo de institucionalização e a evidência de que a experiência precedeu claramente o quadro legal nacional. A experiência de cooperação foi ela constitutiva da criação do quadro legal de suporte, o que comprova o seu pioneirismo.
Um indicador simbólico das cautelas do centralismo diplomático dos dois países, mais reforçado o português, dado o estatuto de mera região de planeamento do interlocutor do Norte de Portugal, foi a nomeação pelo Ministério dos Negócios Estrangeiros português de um Embaixador dedicado para acompanhar o processo por parte das autoridades centrais portuguesas, uma espécie de “ama seca” ou “pau de cabeleira” para vigiar se o entusiasmo da cooperação conduzia a entusiasmos incompatíveis com a ausência de quadro legal[4] e com a moralidade diplomática da época.
Esta segunda dimensão da curiosidade suscitada pela experiência de cooperação GLZ-NP pode também ser relacionada com a obra de Smith, embora talvez neste caso de modo mais indireto ou mesmo rebuscado. Diria que esta segunda dimensão invoca mais o Adam Smith da Teoria dos Sentimentos Morais e das Lectures on Jurisprudence, estas chegadas até nós graças ao empenho de dois dos seus alunos em Glasgow. Na primeira obra, na sua parte I, dedicada à Propriedade da Ação, os dois primeiros capítulos da secção I, Sobre a Simpatia e Sobre o prazer da Simpatia mútua, levar-nos-iam muito longe na especulação, que transcende obviamente o alcance desta comunicação.
Essa invocação leva-nos a compreender que, sem quadro legal de suporte e com divergência assinalável de estatuto político-institucional, o que sugere interesses estratégicos diferenciados de ambas as partes, os avanços concretizados, lentos e sempre com problemas de governança do sistema de atores envolvidos, não teriam sido possíveis sem proximidade cultural e sem uma propensão para o que provavelmente Smith designaria de Simpatia mútua. O artigo de Ramón Villares (“Da Gallaecia à Eurorrexión”) integrada na obra já citada coordenada por Ernesto S. Pombo é uma lição de história para compreender em que termos uma fronteira tão antiga como a que existiu entre a Galiza e o Norte de Portugal nunca foi completamente impermeável, fruto de “continuidades culturais, formas de povoamento do território e mesmo de padrões de comportamento familiar, religiosos e políticos que fomentam essa permeabilidade. E não esquecendo ainda as diferentes realidades nacionais em que a aproximação entre a Galiza e o Norte de Portugal evoluiu: em Portugal, a predominância de um discurso nacional e centralista (O Estado precede a Nação na perspetiva de José Mattoso) e em Espanha a tensa emergência dos nacionalismos regionais.
Os avanços da cooperação inter-regional e transfronteiriça
O acordo constitutivo da CTGNP invoca no seu preâmbulo a relevância do fator de aproximação que a cooperação transfronteiriça representa, a inspiração da Convenção-Quadro europeia sobre a cooperação transfronteiriça das autoridades ou coletividades territoriais, ratificada por ambos os países e, não menos importantes, os desafios da criação do Mercado Único Europeu. A dinâmica de implementação da CTGNP suscitou obviamente a necessidade de compatibilização da dimensão transfronteiriça (no artigo 3º do Acordo faz-se referência à participação no Conselho da CTGNP das coletividades sub-regionais transfronteiriças) com a dimensão inter-regional (o mesmo artigo alude à criação de Comissões Setoriais e à participação dos seus coordenadores). A lógica destas Comissões era essencialmente de atuação regional, quando, especialmente no caso português, algumas devido à debilidade de autonomia desconcentrada de que padeciam se apresentavam mais como entidades de incidência nacional do que como entes regionais.
As dificuldades de operacionalização de um modelo de governança suscetível de acolher coerentemente estas duas dimensões eram naturalmente agravadas pela divergência de estatuto político institucional entre as partes cooperantes, de que a inexistência de orçamento próprio dedicado pela CCDRN ao processo acabou por determinar a profunda e completa dependência no caso do Norte de Portugal dos financiamentos europeus, provenientes seja das várias edições dos Programas Operacionais para o Norte, seja dos programas específicos para as regiões transfronteiriças. Neste último caso, a delimitação das áreas apoiadas foi generosamente realizada. Mais tarde, para mitigar esta contradição, a CTGNP acolheu no seu seio comunidades territoriais que passaram a desenvolver programas próprios.
Há uma realidade que deve, entretanto, ser sublinhada, à qual provavelmente Adam Smith dedicaria alguma atenção. A participação dos empresários e das suas entidades representativas desenvolveu-se permanentemente com um ritmo menos intenso de cooperação do que a revelada pelas entidades públicas e municipais. Não direi que se trata de um “parente pobre” da dinâmica da CTGNP, mas os avanços e recuos dessa cooperação parecem-me uma evidência indiscutível, apesar da permeabilidade dos investimentos empresariais (mais intensa a dos investimentos galegos em áreas de acolhimento empresarial do Alto Minho do que a dos investimentos portugueses, não propriamente nortenhos, na Galiza). E não apenas uma diferença de intensidade. A simples consulta da imprensa portuguesa e da imprensa galega mostra que a recetividade a alguns investimentos portugueses na Galiza (em áreas críticas do ponto de vista ambiental) é bem mais problemática de que a contrária.
Existem razões para este gap de participação empresarial, pelo menos nas duas primeiras décadas de funcionamento da CTGNP. A principal razão situa-se na minha interpretação no facto de alguns dos principais grupos empresariais implantados no Norte de Portugal já então não podiam ser considerados grupos com interesses no mercado regional, mesmo que alargado à Galiza. Alguns desses grupos eram já fortemente internacionalizados, logo com uma ligação à Região, e por consequência, à Euro-região algo indireta ou menos relevante, pelo que, apesar dos esforços das entidades associativas, o seu envolvimento na animação da cooperação foi sempre débil, intermitente, senão mesmo inexistente. A questão haveria de alterar-se profundamente com a emergência do poder galego nos clusters têxtil e vestuário e automóvel e com a entrada no processo de cooperação de infraestruturas de base tecnológica, como, por exemplo o CITEVE (têxtil-vestuário) e o CEIIA (automóvel e mobilidade) que acrescentaram da parte nortenha um novo fator de interlocução institucional (neste caso com expressão regional efetiva, não só pela localização de sedes, mas sobretudo pela forte ligação à inovação na estrutura produtiva regional.
Relembrando de novo o modelo smithiano de desenvolvimento baseado na interação entre divisão social do trabalho e dimensão do mercado, a também pioneira elaboração de uma estratégia de especialização inteligente de natureza transfronteiriça representa , a partir das SSS (Smart Specialisation Strategies) da Galiza e do Norte de Portugal, talvez a forma maís avançada de organizar a divisão social do trabalho na Euro-região, por mais lentos de progressão que possam ser os resultados alcançados em termos das atividades transformativas estruturantes da diferenciação da Euro-região no mercado único europeu.
O mesmo se diga em relação ao programa IACOBUS financiado Xunta de Galicia. O programa de cooperação, científica, cultural e pedagógica IACOBUS é gerido pelo Agrupamento Europeu de Cooperação Territorial da Eurorregião Galícia – Norte de Portugal (forma de institucionalização da CTGNP e visa fomentar o desenvolvimento conjunto de atividades de investigação entre instituições universitárias, incluindo o intercâmbio de professores e investigadores.
(texto em elaboração)
[1] A obra publicada pelo Eixo Atlântico em 2011, The Euroregion Between Two Centuries (A Euro-Região entre Dois Séculos), com edição do jornalista galego Ernesto S. Pombo e artigos de gente profundamente conhecedora da história e da realidade da cooperação inter-regional e transfronteiriça, constitui um excelente repositório do conhecimento que pode ser invocado para a contextualização histórica. O meu artigo “A experiência de cooperação Galiza-Norte de Portugal: institucionalização, informação e diversidade de atores”, publicado pelas Cortes de Castilla y León na obra “La Cooperación de Castilla y León com Portugal – Relaciones Transfronterizas” chama a atenção para uma dimensão que tratarei nesta comunicação, a diversidade do sistema de atores e as suas implicações para o modelo de governança da cooperação. Finalmente, na obra R.Capellin e P.J. Batey (editores), (1994), Regional Networks, Border Regions and European Integration” publiquei um artigo designado de “Theory and Practice of Interregional Cooperation and Urban Networks in economically lagging regions: the experience of Galicia and North of Portugal”, no qual talvez tenha ensaiado pela primeira vez a tentativa de articulação das três dimensões da cooperação – a regional, a transfronteiriça e a urbana (cidades).
[2] Isso era ainda evidente em 2013, na obra coordenada pelo Amigo Luís Domínguez Castro (Universidade de Vigo)I, Estudio Socioeconómico de la frontera entre Portugal y España, publicada pelas Ediciones RIET e na qual assino um artigo (em colaboração com a saudosa colega Isabel Leal, sobre a fronteira do Minho.
[3] Recordo-me que nos trabalhos preparatórios da CTGNP a experiência de Comunidade de Trabalho que mais suscitou a nossa atenção foi a da CT dos Pirinéus, suficientemente diversa do território raiano do Minho para exigir a necessidade de uma contextualização rigorosa prévia a qualquer ensaio de transferência de conhecimento.
[4] Sem menosprezo e com todo o respeito possível para a simpática figura do Embaixador nomeado que acompanhou diligentemente os trabalhos, incluindo reuniões realizadas na Xunta da Galiza.
